党的十七届四中全会对加强和改进新形势下党的建设作出战略部署，其中一个突出点，就是要坚持以科学制度保障党的建设，不断增强党内生活和党的建设制度的严密性和科学性，既要有实体性制度又要有程序性制度，减少制度执行的自由裁量空间，推进党的建设的科学化、制度化、规范化。制度也是规范，是实体规范和程序规范的总和，两者是统一的，相互依存，相互促进。如果说党内实体规范是指党员、党组织权利与义务的设立、分配与调整，那么党内程序规范就是关于党员、党组织权利与义务的设立、分配与调整所必须遵循的具体规则贾‘操作规程”。程序规范是实体规范的保障，在加强党建工作实体规范建设的同时，重视并加强党建工作程序规范建设，具有直接而现实的重要意义。
一、科学认识党内程序规范在党建工作中的地位
近年，全党先后推出一系列加强党建工作的法规制度，对提高各级党组织领导社会科学发展能力，充分发挥其在社会建设中的核心堡垒作用，都产生了积极而深远的影响。但也要看到，这些法规制度在一些党组织中还未能有效贯彻落实，其中带有根本性的原因就是法规制度本身确实存在偏重实体规范、轻程序规范的问题。
党的建设是党建工作的历史经验教训启示我们，缺少党内程序规范，实体规范只能停留在文件和原则要求上，而不可能转化为对党内生活具有约束力的行为规范。目前全党已经颁布实施的制度性规范，大都是“应该”、“不应该”、“准许”、“不准许”之类的实体性规范，对通过哪些程序来保证这些实体规范的贯彻执行则规定得很少，当然不能说党的建设规章制度完全没有程序规范，而是说程序规范建设的比重不够，而且已有的程序规范设计也存在着一些问题，相当一部分程序规范仍有欠科学之处，系统性、操作性还不强，缺乏应有的刚性和硬度。
程序规范是实体规范变为行为的“桥”和“船”，设置程序规范是为了实现实体规范所追求的价值目标。从这个意义上说，程序规范具有辅助性。一些党组织和领导因此忽视程序规范的独立价值，片面强调实体规范的作用，对是否符合程序则“睁一只眼，闭一只眼”，对于严重违反程序的做法，也往往以“出发点是好的”、“效果还不错”、“没有造成大的不良后果，之类的借口为之开脱责任。因此，在各级党组织内部，必须确立“违反程序也是违规违纪”的观念。在党内生活的现实中，经常看到有人因贪污受贿受到制裁，却很少听到有谁违反党内程序规范受到惩处，这就必然导致一些人无视党内制度规范的存在，尤其对一些程序性规定想怎么变通就怎么变通，想怎么简化就怎么简化，把党内制度规范当成橡皮尺子，可以任意拉长或缩短，使程序规范不被重视而难以建立健全和完善，其存在价值也就可想而知了。
应该看到，程序规范不仅仅具有工具性、辅助性价值，而且还具有最大限度地保障实体规范的独立价值。按章办事从根本意义上说就是按程序办事，在程序的框架内处理问题，作出决定，一切违反程序的行为无论其结果如何都应当是无效的，一个决定如果是违反程序做出的，尽管它是正确的，我们也不能赞同，否则就会助长“潜规则”，后患无穷、危害甚大。例如有些党委不按规定程序处理党内领导关系，往往把党代表大会、全委会、常委会领导权力倒置，导致党内监督弱化，在少数单位甚至形同虚设；再例如，一些党组织不按集体领导原则和程序办事，习惯于个人或少数人说了算，导致党组织集体领导被削弱，党内出现长官意志、行政化倾向，这些问题如不及时纠正，势必影响党的领导原则和制度的贯彻落实。
二、加强党建工作程序规范建设的主要内容和任务
加强党建工作程序规范建设，要按照全面推进革命化、现代化、正规化建设的要求，紧紧围绕实现建设信息化的战略目标，依据有关政策、法规制度和党委《意见》，围绕加强党组织能力建设的主要任务，着眼全面建设创新发展，突出抓好以下几个方面的程序规范建设。
一要加强民主集中制程序规范建设。民主集中制之所以是我们党的根本制度，就在于它是根据无产阶级政党性质和历史使命的要求，规范了党内政治生活和处理党内关系的基本准则，是党赖以建立和发展的最基本的制度保证。要健全和严格执行民主集中制的必要程序，严格按民主集中制的程序决定重大问题。
二要加强党委议事和决策程序规范建设。建立和完善班子决策重大事项议事规则，是新形势下强化对各级领导班子和领导干部权力运行的制约和监督，确保领导干部正确运用权力的有效手段，也是深化民主集中制原则，提高党的执政能力，加强领导班子建设的重要内容。《党委工作条例》规定党委议事和决策的八个程序，是党委贯彻民主集中制和“十六字”方针原则的经验总结，必须严格落实。实践中应结合实际制定《党委议事和决策规则》，围绕决策、执行、监督这三个重点环节，对议事范围、议事原则、议事形式、议事执行、议事监督、议事纪律等进行具体明确规范，使党委议事和决策严格按法定程序规范运行，确保党委议事和决策的科学化、民主化、高效化。
三要加强党内正式会议的程序规范建设。正式会议是指《党章》和其他党内法规规定了召开时间、权限、参加范围的会议，主要包括党的代表大会、代表会议，党委全体会议、常委会议。任何必须按照少数服从多数原则作出决定的重要事项，都只能在正式会议上讨论决定，正式会议不能想开就开，不想开就不开：不能想让谁参加就让谁参加，也不能临时动议或随意改变会议程序，更不能由少数人说了算或领导者个人拍板一锤定音。有关代表和主席团成员的产生办法、资格审查，有关提案的产生办法，有关表决、选举的办法，有关会议议程的顺序，有关违规的惩处办法等等，都应当有明确的程序性规定。
四要加强党委职责程序规范建设。党委工作条例对全委会、常委会、书记和委员的职责进行了明确规范，在落实中还需要进一步具体化、程序化。一方面，对全委会、常委会领导内容和范围，应依据党委工作条例和有关法规，围绕把方向、育人才、理好财、作表率等主要方面进行科学界定和明确规范，把全委会、常委会领导内容和范围具体化、操作化，解决好落实中既明确又不够明确的问题。另一方面，对书记、委员职责内容进行规范，应依据条例和实际需要，明确各委员参与、维护、执行、检查党委决议的具体内容、权限、责任和要求，解决好落实中不同程度地存在的缺位、错位、越位问题。增强全委会对常委会及其他成员的监督，是充分发挥全委会职能作用，建立健全常委会向全委会定期报告工作制度的重要保障。
五要加强党委制度程序规范建设。严格落实党委学习、生活和工作制度，是强化素质能力、提高决策质量、维护良好形象的重要保证。要抓好‘十项制度’’落实，必须着眼提高制度建设质量，对各项制度进行具体化和细化，解决好制度本身存在刚性不够、弹性过大的问题。建议对全委会对重大问题决策制定规范，并注重程序化方面的要求，使发挥全委会对重大问题决策作用成为硬指标、硬措施。
六要加强党委领导方式程序规范建设。党的执政方式和领导方法就是党对国家和社会实行领导的体制、机制、途径、手段和方法的总称。从操作层面看，党的执政方式和领导方法可以具体归纳为决策、执行和监督过程中体现出来的方法和手段。当前在领导方式程序规范建设上，应逐步实现领导方式的法制化。对会议、文电、工作组、蹲点调研、典型示范、分类指导等常用的领导方式方法应作出规定和规范，使领导和机关从政行为规范有序地进行。要建立完善党委机关建设考核评价体系，规范评价标准、方法和奖惩制度，切实改变“落实靠自觉，衡量凭感觉”的现状。要不断提高运用民主法制办法开展工作的能力，提高按照科学规律办事的能力，努力掌握科学的领导方式和领导方法，创造性地开展工作，把党的建设不断推向前进。
七要加强党委自身程序规范建设。党委自身建设水平决定党委领导水平。要完善党委自身制度法规建设，进一步建立健全思想、组织、制度、作风和反腐倡廉建设制度化规范化程序化的有效机制，积极探索依靠制度法规和程序规范加强党委自身建设的路子，使党委自身建设按照法定程序规范有序运行。
三、强化党建工作程序规范建设的保障措施
加强党建工作程序法规建设，是一项事关全局和长远发展的系统工程，需要党委和领导高度重视，立足当前和长远，勇于探索创新，切实解决能力建设上存在的突出问题，努力实现领导干部素质能力明显提高，领导方式和领导作风明显改进，党委创造力、凝聚力、战斗力明显增强。
一要重视抓好党组织依据法规程序领导的基础性工作。加强党组织程序规范建设，实现党组织依法领导的要求，最重要最紧迫的是要加强党组织成员的法制修养，提高法制素质。要重视探索法规制度学习教育的有效办法，健全学习培训机制，把熟知法规制度作为党委机关学习的重要内容，不断提高法规制度学习教育的质量。要强化依法办事意识，树立法规制度是实施领导的基本依据，依法办事是开展工作的基本方式，知法懂法是干部的基本素质，抓好法规制度落实是领导基本职责的观念。坚持把依法从严治党贯穿于党委领导机关指导社会建设的各个领域、各项工作，防止和纠正局限抓行政管理和安全防事故的偏向。改变过时的思维定势和工作模式，从单纯凭经验、按习惯办事向按法规制度办事转变，从习惯突击式、运动式抓工作向依法有序抓工作转变、从职责条块分割向综合治理转变，形成党委依法决策、机关依法指导、社会依法运转的良好局面。
二要建立保障法规制度落实的有效机制。加强党委工作程序规范建设，目的是保障其他各项法规制度更好的落实。要按照责权明确、程序严密、约束有力的要求，逐步形成落实法规制度的有效机制。一是健全学习培训机制。完善党委机关学习内容、方法和制度，在学习培训内容结构上坚持基本理论、基本法规、基本准则、基本知识、基本方法的系统性、整体性和统一性，突出法规制度的学习培训；在学习培训方法上，坚持在职教育与院校教育、集中教育与经常教育、共同性法规教育与专业性法规教育相结合；在学习培训质量和要求上，坚持把知法懂法作为干部的基本素质，经考核达不到基本要求的不能评为先进干部，当年不得晋升职务。二是健全责任管理机制。建立健全各级党委机关职能职责规范，使各级履职尽责逐步走上依据法规制度和科学程序运行的轨道。三是健全监督激励机制。为使已经制定的制度得到认真的执行和遵守，必须加强对制度执行情况的监督检查。制定完善的监督法规贯彻执行的规章，明确依法开展工作的考评内容标准，完善执法绩效评估和执法过错责任追究制度。
三要明确法规制度落实的标准要求。一是看制度规范是否得到了贯彻执行。即看制度规定的内容是否得到实现，其规定的程序和提出的要求是否得到履行。简单地说，看制度在实际工作中是在发挥其作用，还是被搁置一旁。二是看制度规范是否得到了正确地贯彻执行。制度规范仅仅得到贯彻执行还很不够，只有得到正确地贯彻执行，才能发挥其应有的作用和功能。这就要求要经常检查执行制度规范有无畸轻畸重的情况；在对违纪案件进行立案、调查、审理和处理的全过程中，有关组织和领导是否严格按照规定的权限和程序办事。三是看制度规范本身在内容上是否存在问题，存在什么问题。发现了制度规范在内容上存在的问题，就要予以修改或废止，使制度规范趋于完善，符合实际，真正发挥作用。
——2011年08月29日16:10 来源：人民网-理论频道
