一．城镇化问题的历史沿革
城乡融合是一个长期的战略问题，也是一个争议颇多的问题。要讨论城乡融合，我们需要将以房地产市场化为重要相关内容的城市化战略和中央强调城乡融合的城镇化战略的历史渊源解释清楚。
上世纪80年代，乡镇企业异军突起，带动了农村城镇化的发展。1985年，中央适时提出打破城乡二元结构、加快城市化的发展战略，这符合当时城乡关系的具体情况。1993-1994年三大赤字危机爆发，导致1995年陷入发展困境。同年，由11个国家部委联合组成的城市化课题组，对于我们到底应该选择怎样的发展方式进行了深入的讨论。面对90年代财政困难、资本极度稀缺的情况，课题组提出的多种不同类型的城市化设想的大方向仍是认同城市化。课题研究历经多年，各种政策报告先后提交中央，到2005年，中央明确提出新农村战略，并认为要用城镇化来实现中国的城市化。时任领导人明确强调我们要加快城市化，但中国的城市化是要“坚持走中国特色的城镇化道路”。将城市化与城镇化做区分，意味着我们的城市化并不是依靠发展大城市的方式实现，而是要依靠发展城镇来推进城市化。城镇化的提法与新农村建设的国家重大战略紧密结合。新农村建设战略明确提出要搞县域经济，因为农村企业发展最合适的、低门槛的集中地就是城镇，所以县域经济有两大支柱：一是中小企业发展，二是城镇化。用这两个支柱支撑县域经济，以县域经济带动新农村建设。这是2005年国家“十一五”计划明确提出的发展战略。此时，城镇化作为符合中国本土的城市化发展战略被提出，明确了它与新农村建设这一国家战略的密切联系。
但这个阶段另一方面的情况值得我们高度注意。2001年，美国爆发新经济崩溃的经济危机，同年爆发911事件的政治危机。在这两大危机的打击之下，美国大量的资本转移进入中国。2003年中国成为FDI（外国直接投资）最高的国家。大量外资涌进中国，而资本需要相对集中地占有土地形成工业区，进而形成产业体系配套完整的产业集群获得集约效益。于是2003年以后，客观形成了一波城市化高潮。外资进入中国时大部分集中在沿海地区，以大城市为中心带动周边城市形成城市集群，产业集群叠加城市带的发展路径被资本所驱动是客观发生的。这种资本集中的方式和产业结构形成外资拉动型或外需拉动型的高增长，但这种劳动密集型产业集群的高增长意味着对内需要快速集中地占有土地资源、劳动力资源、自然资源等要素。
纵览1985年到2005年这个阶段，我们经过长时间讨论形成的以适应本土中国特色的城镇化逐渐突破城乡二元结构的国家战略并未完全落地，实际的发展因外资大量进入带动沿海形成特大城市圈，确定的政策导向与实际发展的客观结果出现了差异。
激进城市化的发展过程需要大规模征占土地，这个过程中，地方获得了非财政的预算外收入，大量资本进入土地资本化过程形成房地产资本的强势崛起，各大金融机构积极配合向房地产市场输出大量资金，形成房地产市场金融化的客观局面。客观来看，大城市的超前发展使得资本过度集中，集中于大城市的过量资本又要求将各类要素（土地、劳动力、资源等）不断向城市集中，在资本化过程中获取收益，客观形成了城市资本的利益结构，城乡二元结构的内涵也因此发生了改变。
二．新型城镇化不是城市化
如今，当我们想要再度重振经济的时候，到底应该从哪个方向突破？
部分声音主张应该进一步推进城市化，以房地产资本扩张、房地产金融化的旧有经验作为再度刺激经济的杠杆。我们当然可以理解这些提法，因为房地产金融化的扩张使得一批房地产开发商和金融投资家们获得了巨额的资本化收益。但激进城市化的高昂制度成本却甩给了社会，导致出现了一系列严重的社会问题。婚姻、家庭、生育、教育等普遍热议的社会问题与房地产金融化巨大的制度成本转嫁给社会直接相关。多数青年的婚姻家庭问题无外乎就是房子太贵，买不起房便结不了婚，生了孩子又得扩大居住面积……这些现实的问题我们必须考虑。从这个角度来看，我们必须把城乡融合战略下的新型城镇化和以房地产资本扩张为中心的城市化进行概念的区分。
二十大报告中，特别是关于“十四五”规划的讨论中，大政方针基本确定。党的二十大报告中只有城镇化而没有城市化，中央在“十四五”规划的指导思想中确立了城乡融合的新战略，并把新型县域经济作为乡村振兴的重要内容。二十大报告中关于构建新发展格局的论述指出：促进区域协调发展。深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。二十大报告中强调“推进以人为核心的新型城镇化”，而以人为核心的新型城镇化对接的是乡村振兴战略和城乡融合战略。这需要推进县域的新型城镇化，使产业留在县域形成综合经济，让农民分享县域产业的收益。同时还需要针对市民下乡的潮流制定配套政策，让农民与市民结合起来，共同去创业创新，才能让产业留在县域，才能推进物质文明与精神文明相协调，才能使得我们从过去资本化的发展模式转变为人与自然和谐共生的发展模式，只有乡村振兴、城乡融合实现了，我们才能真正达到14亿人口规模共同富裕的中国式现代化。
三．破开城市化迷雾，不要再次失去战略节点
激进城市化过程中形成的房地产过度扩张、房地产金融化最终变成房地产泡沫，房地产的泡沫化、债务化致使房产价格畸形。这两年中央政府经过相当的努力才把房地产市场的无序扩张暂时稳定下来，但我们却没有同时把城乡融合、新型县域经济、高质量发展、以人为核心的新型城镇化变成具体政策落实到基层。
历史的经验值得我们注意。2005年，中央明确我们需要的是城镇化战略，领导人特别强调中国的城市化是靠城镇化实现的，但为何城镇化战略在实际的演进过程中变异为激进的城市化？为何本应形成的县域经济体系变成了大城市的超前发展？
外资大量进入是一个客观原因。资本的集中过程需要大量资源：一方面，大量征占土地，推进土地资源的资本化，城市集群的发展带动资本涌入房地产市场；另一方面，金融机构相互配合形成房地产的金融化。这个过程不再赘述。另一个原因也值得我们重视。与二十大强调的没有定于一尊的现代化相对，当年我们脑子里的现代化是西方模式的现代化。当中央强调新农村建设的时候，很多人并不理解。因为有些人按照西方的所谓理论逻辑，农民要被消灭，乡村要被消灭，只有把人大量送进城市，变成城市人口，他们才能在城市增加所谓的消费需求。甚至有人测算，只要把进城打工的农民留在城市，城市每增加一个市民，对应要增加20万的基本建设投资，彼时2亿多的打工者将会至少带来40万亿的投资空间。算大账算得太简单，甚至没有考虑到这样的城市化需要多少的钢筋水泥压在这块土地上，原材物料的需求、粮食的需求、能源的需求从哪里满足，甚至无视中国是一个资源禀赋相对稀缺国家的客观情况。资源的消耗，环境的污染，这些现实的问题甚至都不在他们的考虑范围之内。受到这一思想桎梏，中国进入到一个高污染、高耗能的激进发展阶段，同时出现的是因激进城市化带来的严重的社会冲突。外资大量进入中国的时候，大办开发区、征占土地，相关政策难以抵挡大量稀缺资源被卷入城市化的浪潮中。我们的国土面积中只有12%是平原，适合生产农作物的耕地资源大量地被城市扩张的楼房占用。2005年，中央明确提出城镇化战略的短短10年之后，也就是2015年前后，中国的农产品消费需求已经有了30%的对外依存度，我们从农业贸易的盈余国转变为农业贸易的净逆差国。在这个阶段，中央再度强调“一定要把饭碗端在中国人自己手里”。食品安全问题、社会治理问题、民生问题、综合安全问题……看着这些问题，回看当时中央明确的政策导向，客观来说我们没有把握住。
如今，我们又到了这个节骨眼，中央再次明确了战略方向和政策导向，不再强调城市化，不再把它当成是经济增长的龙头，但有相当一批在激进城市化的过程中获取收益的利益群体，以及和利益群体紧密相关的政策、理论方面的人士，再度把他们的关注点放在了城市化的发展上，实际就是放在了房地产资本的扩张上。也因此，在这个关键的时点上，这些概念问题和历史问题值得我们高度关注。
我们要把中国式的现代化落到实处，就必须对于一些认识上的问题进行讨论。很多人把城市化的英文“urbanization”直接对应中国的城镇化，错了！中国的城镇化没有对应的英文概念。我在很多国际会议上与英文为母语的参会者们交流，与他们讨论中国的城镇化概念叫做“townshipnization”，也可成为“townization”。我说“Townization is not urbanization”(城镇化不是城市化)，西方人听得懂吗？当然听得懂。但是我们大多数理论工作者或政策工作者，都直接把英文的“urbanization”直接对应成我们的城镇化，把城市化内涵直接套用城镇化的发展，使得我们城镇化的概念并没有达成普遍共识。这是在学术讨论中形成的问题，也是政策领域中含混不清的问题。
除了概念问题，进一步看真正本质的问题是什么？就是城市化的程度是以城市人口占据全国人口百分比的粗暴的统计数据来表达。以数据参考来看，城市化的发展过程被粗暴地简约为人口聚集的过程，但城市化的实质是资本不断向城市集聚，同时风险不断向乡村转嫁的客观经验过程。每当我们强调要把城乡融合、新型城镇化作为发展方向的时候，这些在城市化过程中依附的盘根错节的利益结构，特别是以房地产资本为主的资本群体很难改变将收益留给自己、风险甩给乡村的利益运动的方式。在资本运动的过程中，这个利益结构一旦形成，就是条块分割、尾大不掉，各种矛盾交织在一起，很难破解。
今天，中央再次明确强调城乡融合、强调高质量发展，并且把新型城镇化放在区域统筹协调的战略规划之中。但如何以高质量发展为目标，以区域统筹协调为手段来推进深改？这不仅需要把新型城镇化作为主要的战略方向，而且要实现城乡要素市场的自由流动，使得市民下乡能够得到新农人、新村民的合法身份，实现真正意义的城乡融合。以城乡融合形成大众创业、万众创新，支撑县域产业发展，使得通过“三变”改革获得财产权益的农民分享县域产业的收益。这是一个通过深化改革体现公平公正、共同富裕的制度体系，而不是原来保守的、只有群集在城市的资本结构获得收益的制度体系。所以，对应城乡融合、新型城镇化的深化改革需要调整原有的利益结构，这才是贯彻二十大精神、推进中国式现代化实现的真实内涵。
希望大家能够理解：新型城镇化对应的是城乡融合的发展战略，是区域统筹协调发展的重要内容；城乡融合是以国内大循环为主体的发展战略中重要的战略方向。在这些领域中，我们需要通过深化改革才能逐步实现重大的战略方向性变化。但愿我们这一次，在“十四五”规划再度强调新型城镇化的历史节点上，城镇化战略不会再被现有的利益群体扭曲为以城市化为主的、旧有的发展方式。
本文改编自温铁军老师2023年作“城镇化与城市化”的视频解读。摘自微信公众号：Global U，2024年8月31日。
