全球变暖引起了国际社会的广泛关注，作为发展中大国，中国政府主动提出一系列的碳减排政策。2020年9月，习近平总书记在第75届联合国大会上首次提出“双碳”目标，即力争于2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和。要实现“双碳”目标，需要从以下两个方面同时展开，一是通过多种途径减少碳排放，比如产业结构转型升级、发展清洁能源、节能环保等；二是利用生态碳汇对冲碳排放，即发挥森林、草原、湿地和海洋等生态系统的固碳作用。由于林草碳汇具有比其它减排方式更高效和更经济的特点，已成为很多国家普遍确立的实现“碳中和”目标的重要途径。
作为应对气候变化、减少温室气体排放的国际性文件《联合国气候变化框架公约》京都议定书，说明了林业碳汇对减缓全球气候变暖有积极作用。从2010年开始，中国就陆续出台了相关政策，以支持林业碳汇试点工作。在我国林业碳汇交易运行成效显著的同时，草原碳汇开始逐步进入人们的视野。草原生态系统固碳形式多样，固碳稳定，是经济而有效的生态型储碳库。近年来，多个部委将草原等自然资源作为减缓全球气候变暖的重要途径，2012年《中国应对气候变化的政策与行动》年度报告就提出要增加草原碳汇。国家林业和草原局草原管理司在2018年也提出要充分认识草原碳汇功能，制定草原碳汇发展规划。2019年《国家林业和草原局关于促进林草产业高质量发展的指导意见》指出应实施林草碳汇市场化建设工程。2021年8月发布的《“十四五”林业草原保护发展规划纲要》强调在“十四五”期间将推进林草碳汇交易行动，建立生态产品价值实现机制。在中央政策明确支持草原碳汇交易的背景下，各省份相关主体均对此积极响应。青海省林业和草原局积极组织印发了《青海省林草碳汇行动方案》，成功申报了果洛藏族自治州成为国家林业碳汇试点市（县），试点项目于2021年12月完成碳汇量的签发，首个监测期签发碳汇量约260万吨，总成交额超3000万元，虽然交易金额不大，但实现了青海省草原碳汇交易零的突破，对推动全省生态碳汇建设与交易工作有重要意义。
青海省地处地球第三极青藏高原，是“三江之源”“中华水塔”，是北半球气候敏感区、全球生态系统调节稳定器和高寒生物自然物种资源库，固碳潜力巨大。依据青海省第三次全国国土调查主要数据公报显示，青海省草原面积占全省面积的比例为57.67%，占全国草原面积的14.92%，是青海省最大的陆地生态系统。根据全国林草碳汇第三次计量分析，青海省2020年林草碳汇量约占2020年全省二氧化碳总排放量的65%，是碳吸收量最为接近排放量的省区。草原作为青海省发挥固碳生态调节服务功能的主要生态系统，具有极大的固碳潜力和碳汇价值，在未来的碳交易市场中有较大的交易空间。
青海省草原资源禀赋优越，产业发展相对落后，但在国家提倡绿色发展、节能减排的大环境下，青海省依据“三个最大”省情定位，改换赛道把发展循环经济、绿色产业充分融入到了经济发展的规划中，从单纯依靠传统矿产资源开发和售卖的思路，转变为绿色低碳可持续发展，积极发展着新能源，“生态立省”的效益逐渐显现，青山绿水逐年增量。草原碳汇交易虽不能直接减少碳排放，但通过碳总量控制的市场机制可以促进减排规模化、技术化和专业化，最终实现青海省产业的结构升级和绿色低碳转型，真正实现绿水青山向金山银山的转变。
按照目前碳市场价格，草原碳汇交易每公顷可获益150元，是生态补偿标准的1.5倍，并且随着碳价的提高，草原碳汇交易的经济效益将进一步增加。但目前其价值实现高度依赖于财政补贴，缺乏有效的市场交易途径。目前我国碳汇成交量比重不足0.5%，其中超过70%的碳汇项目是森林碳汇，草原碳汇交易尚处于探索阶段。截至目前，如何实现草原碳汇交易还有待进一步探索，主要是因为存在地方性政策法规不健全、草原碳汇还没有形成一套完整的评价标准和体系、缺乏草原碳汇交易人才、牧民参与碳汇项目的意愿低等问题。
因此青海省开展林草碳汇交易还需进一步纾困解难，亟需在放牧、畜牧产品供给和生态系统服务之间寻求平衡。为此，需要完善地方性法规，加强草原碳汇交易的支持体系，进一步确定草原碳汇计量，并以碳排放权交易推进草原碳汇交易，尤其在现有自愿减排市场发展规模不够的情况下，通过碳汇试点市（县），为开展草原碳汇交易做准备。
（一）完善草原碳汇交易相关政策。依据国务院公布的《碳排放权交易管理暂行条例》，进一步完善青海省草原碳汇交易的相关政策，厘清草原碳汇交易各方的权利与义务。同时，出台草原碳汇交易的指导意见，制定和完善有关草原碳汇开发的技术标准，设立政府绿色引导基金，对牧民发放相应的补偿，当牧民看到通过草原碳汇交易可换取财富时，就会更积极地投入到草原保护和建设中。并依托青海生态地位的重要性，结合《青藏高原生态保护法》，将草原生态保护与草原碳汇交易相统一，进一步完善青海省生态保护政策。
(二）加强草原碳汇交易的要素支持。一是保护草地生态系统。青海位于青藏高原，草原生态系统较为脆弱，要继续加强草原生态保护。推进重大生态保护和建设工程，积极推进国家公园示范省建设，持续实施天然林保护、三北防护林建设、退耕还林、退牧还草、湿地保护与恢复等生态修复工程，开展大规模国土绿化行动，增加退化草原的固碳量，培育优质高效的草原生态系统，提升生态系统碳汇能力，并加强草原资源保护管理，通过提升草原质量和面积来增加草原碳汇能力。二是增强草原碳汇交易的技术支持。明确青海草原碳储量的计量标准和调查方法，建立健全草原地上和地下的监测体系，逐步建立起草原碳汇信息库和草原碳汇监测网络体系，建设草原碳汇网络信息服务平台，将现有草原碳汇资源按照固碳潜力进行分级核算及市场价值评估，统计和优化碳汇项目开发时序和优先级别，将有效的碳汇额度进行市场交易，指导碳汇项目开发工作。三是加强草原碳汇交易的人才支持。建议青海高等院校及时调整人才培养战略，增设草原碳汇相关本科专业，以满足草原碳汇发展对高级专业人才的迫切需求。同时，积极开展草原碳汇计量、碳排放权交易等方面的课题研究，加强草原碳汇专业领域人才的培养。对草原碳汇项目工作人员进行系统性培训，邀请国内草原碳汇研究领域相关专家为我省草原碳汇工作人员教授碳汇项目开发流程、交易方法方式等方面知识，为发展草原碳汇经济奠定人才能力基础。
（三）以碳排放权交易推进草原碳汇交易市场建设。碳汇交易是碳交易市场的重要组成部分，但目前我国碳交易市场属于积极探索阶段，交易品种单一，碳产品多为自愿减排量、碳排放配额等现货。应积极推动将草原碳汇项目纳入碳排放交易体系中，根据联合国气候大会对于CDM项目要求的制定，在碳排放交易的相关条例中增加草原碳汇的交易途径，制定统一的碳汇交易标准。
（四）持续推进草原碳汇试点建设。青海省草原碳储量分布不均，碳储量高的地区大多是限制性开发区或禁止开发区，已经具有了最严格的生态保护，发展草原碳汇优势明显，可以进一步加快建立草原碳汇的先行地、示范地。通过顶层设计，制定试点方案，配套地方支撑政策，深化三江源草地碳汇研究，成立草原碳汇研究机构，建立交易平台，在草原碳汇核算方法、碳汇项目运行机制、碳汇市场交易机制、政府管理体制等方面进行大胆探索，提供一些可复制的试点经验和有意义的示范。
（作者：杨春月 青海省社会科学院经济研究所）
文章来源：《青海日报》（2024年02月27日第08版）
2024年2月27日
经济研究所供稿
